Beleidsregels Privaatrechtelijke en/of publiekrechtelijke handhaving eigendomsrecht bij illegaal gebruik van gemeentegrond Waddinxveen 2012

4.A. Occupatie

Van occupatie is sprake indien de gemeentegrond door een niet-rechthebbende in bezit is genomen door zichzelf de feitelijke macht te verschaffen, als ware hij eigenaar18. Om van bezit te kunnen spreken moet er sprake zijn van structurele eigendomspretenties. Die moeten blijken uit feitelijke handelingen, zoals het afsluiten van de grond, het gebruiken en/of aanwenden van de grond ten eigen nutte en het plegen van bewerkingen daarvan, daarin of daarop. Naar buiten toe moet blijken van de wil om de grond voor zichzelf te houden. Of genoemde feitelijke handelingen voldoende zijn om te spreken van bezit moet worden beoordeeld naar de verkeersopvatting19. De machtsuitoefening over de grond moet zodanig zijn dat naar verkeersopvattingen de oorspronkelijk rechthebbende zijn bezit verliest.

Occupatie kan geschieden te goeder trouw of te kwader trouw en kan dus leiden tot bezit te goeder trouw of bezit te kwader trouw. Zoals hiervoor werd omschreven, heeft dit onderscheid gevolgen voor de verjaringstermijn.

De bewijslast dat er sprake is van bezit en dat de verjaring is aangevangen en voltooid, berust bij degene die zich daarop beroept20. En dit zal door de gemeente dan ook te allen tijde worden ingeroepen op het moment dat iemand die naar het oordeel van de gemeente illegaal gebruikmaakt van gemeentegrond, zich op zijn bezit en op voltooiing van de verjaringstermijn beroept.

4.B. Ingebruikneming zonder recht of titel

Er is sprake van de aanwezigheid van een recht of titel indien de grond in gebruik wordt genomen op basis van een rechtsverhouding tussen eigenaar en gebruiker21. In deze gevallen geldt de gebruiker niet als bezitter, maar als houder voor de eigenaar22.

Het kan echter ook voorkomen dat gemeentegrond in gebruik wordt genomen zonder dat er sprake is van een recht of titel op basis waarvan de in gebruik name plaatsvindt. Indien de gebruiker daarbij ook blijk geeft van eigendomspretenties kan er sprake zijn van bezit zoals is omschreven in 4.A. Maar de grond kan ook in gebruik genomen worden zonder dat de gebruiker eigendomspretenties heeft. In dat geval is er geen sprake van bezit voor zichzelf maar slechts van houderschap voor de eigenaar in casu de gemeente23. In een dergelijk geval van illegaal gebruik van gemeentegrond is verjaring niet aan de orde, zodat de gemeente haar eigendomsrecht om die reden ook niet kan verliezen24. Het is dus van wezenlijk belang om vast te stellen of bij illegaal in gebruik genomen gemeentegrond sprake is van bezit of houderschap25. Iemand die als houder is begonnen kan zich niet tot bezitter maken buiten degene voor wie men houdt om26.

6.A. Initieel

Om niet alleen ad-hoc, maar ook op gestructureerde wijze te kunnen optreden dient illegaal gebruik van gemeentegrond in de gehele gemeente in beeld te worden gebracht. Daarbij zal voornamelijk gebruik worden gemaakt van waarnemingen en constateringen van de buitendienst medewerkers32. Die waarnemingen en constateringen dienen op gedegen wijze te worden geverifieerd ter juridische vaststelling dat er sprake is van illegaal gebruik van gemeentegrond. Er dient in elk geval het nodige te worden geïnventariseerd en vastgelegd omtrent:

• -

  wie de illegale grondgebruiker is33;

• -

  de exacte locatie waar het illegale grondgebruik plaatsvindt34;

• -

  de omvang van het illegale gebruik35;

• -

  de redenen die door de illegale grondgebruiker worden aangevoerd voor het gebruik, de concrete wijze waarop het gebruik plaatsvindt en of een erfafscheiding is geplaatst36;

• -

  sinds wanneer het illegale gebruik plaatsvindt37.

Een goede en exacte vastlegging op (kadastrale) tekening en foto’s is essentieel38. Het Kadaster heeft een dergelijke inventarisatie reeds voor de gemeente uitgevoerd; verificatie van de geconstateerde gevallen moet nog plaatsvinden. Handhavend optreden m.b.t. deze geïnventariseerde gevallen kan op basis van het vastgestelde en bekendgemaakte beleid terstond een aanvang nemen. De prioriteiten worden gesteld overeenkomstig de in deze beleidsnotitie hierna te melden volgorde.

Afwikkeling vindt plaats zoals elders in deze notitie onder “Handhavingsacties” is beschreven.

6.B. Structureel

Na het uitvoeren van de handhavingsacties op basis van de hiervoor genoemde initiële inventarisaties, dient monitoring van het gehele grondgebied van de gemeente op illegaal gebruik van gemeentegrond een continu proces te worden. Daarbij geldt dat het gehele grondgebied met een frequentie van minimaal één maal per vijf jaar39 met zekerheid stelselmatig is gecontroleerd. Per wijk of straat dient van deze controle een rapportage te worden opgesteld40.

Deze gestructureerde beleidsmatige aanpak leidt er toe dat illegaal gebruik van gemeentegrond binnen een acceptabel tijdsverloop zal worden ontdekt. Voorts leidt die aanpak er toe dat de gemeente zich beter kan verweren tegen een beroep op verjaring. De gemeente kan dan via de controlerapportage immers aannemelijk maken dat het aanvang van de verjaring niet vóór het laatste controlemoment kan liggen. Zoals hiervoor reeds werd aangegeven, gaat van de structurele aanpak ook een preventieve werking uit41. In feite wordt zo een duurzaam handhavingsbeleid bereikt.

7.A. Privaatrechtelijke handhavingsacties

Hierbij dient een onderscheid te worden gemaakt naar de situatie waarin er sprake is van houderschap of (vermoed) bezit.

7.A.1. Illegaal gebruik van de grond met eigendomspretenties van de gebruiker (bezit)

Onder punt 4.A van deze notitie is al aangegeven onder welke omstandigheden er sprake is of kan zijn van bezit. In die situaties staan aan de gemeente de hieronder volgende privaatrechtelijke handhavingsacties ter beschikking.

7.A.1.1. Legalisatie

Na constatering van illegale in bezit name van gemeentegrond, kan als eerste worden bezien of de bestaande situatie kan worden gelegaliseerd en zo ja, onder welke voorwaarden. Voor legalisatie in dit kader komen in beginsel alleen de rechtsfiguren verkoop en verhuur in aanmerking47. De mogelijkheden dienen te worden beoordeeld aan de hand van het vigerende gemeentelijk beleid dat de verkoop- en/of verhuur van gemeentegrond beheerst. Daarbij dient in het bijzonder ook aandacht te worden besteed aan de vraag of legalisering leidt tot de noodzaak van wijziging van de bestemming die de grond heeft ingevolge het geldende bestemmingsplan48.

7.A.1.2. Revindicatie

Het kan zich voordoen dat de eerste aanzegging van de gemeente aan de overtreder niet leidt tot het vrijwillig beëindigen van het illegale gebruik van gemeentegrond en/of legalisatie niet mogelijk is of door de overtreder wordt afgewezen, zonder dat deze zijn illegale gebruik te beëindigt. In dat geval kondigt de gemeente met een tweede schriftelijke aanmaning aan haar grond op te eisen. De gemeente geeft daarbij aan daartoe een rechtsvordering in te zullen instellen op grond van artikel 5:2 van het BW om dusdoende het bezit door de overtreder te beëindigen49.

In alle gevallen dat deze rechtsvordering wordt ingesteld, zal tevens gevraagd worden om veroordeling van de gedaagde in de kosten van het geding om zoveel mogelijk van de door de gemeente te maken (advocaten)kosten terug te krijgen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat eventuele eigen richting door de gemeente50 in deze gevallen geen optie is51 en derhalve achterwege dient te blijven52.

7.A.1.3. Verjaring

Als de illegale gebruiker/bezitter van de grond zich op enig moment na de eerste aanzegging, beroept op verkrijgende of bevrijdende verjaring53, stelt de gemeente zich op het standpunt dat de bezitter zowel dient te bewijzen dat er sprake is van bezit als dat de verjaring is aangevangen en voltooid54. Als de illegale gebruiker / bezitter zich op verjaring beroept vóór dat de gemeente de rechtsvordering als hiervoor omschreven heeft ingesteld, zal de gemeente eerst zelf de aannemelijkheid van het verjaringsberoep beoordelen. Indien niet aannemelijk wordt geoordeeld dat er sprake is van verjaring, maar de illegale gebruiker / bezitter diens illegale gebruik / bezit niet beëindigt, dan zal de gemeente de rechtsvordering gewoon instellen. De rechter zal zich dan uiteindelijk over het beroep op verjaring uitspreken.

Indien de gemeente er echter zelf al van overtuigd is dat verjaring heeft plaatsgevonden dan zal worden afgezien van het instellen van de meergenoemde rechtsvordering. De gemeente zal dan kenbaar maken bereid te zijn mee te werken aan een juridische overdracht van de grond ter wille van de rechtszekerheid55.

Uitgangspunt daarbij zal zijn dat de daarmee gepaard gaande kosten56 door de verkrijger worden gedragen57.

7.A.2. Illegaal gebruik van de grond zonder eigendomspretenties (houderschap)

Onder punt 4.B van deze notitie is al aangegeven onder welke omstandigheden er sprake is van houderschap. In die situaties staan aan de gemeente de hieronder volgende handhavingsacties ter beschikking58.

7.A.2.1. Legalisatie

De optie tot legalisatie is in geval van houderschap niet anders dan ingeval er sprake is van bezit, zodat het vermelde onder 7.A.1.1. hier als herhaald kan worden beschouwd.

7.A.2.2. Revindicatie

Ook de optie om de revindicatie in te stellen, is in geval er sprake is van houderschap niet anders dan in geval van bezit, zodat het vermelde onder 7.A.1.2 hier als herhaald kan worden beschouwd, behoudens hetgeen aldaar is vermeld aangaande eigen richting (zie hieronder).

7.A.2.3. Bevestiging gemeentelijk eigendom door eigenmachtig herstel in oorspronkelijke toestand

Het kan zich voordoen dat de eerste aanzegging van de gemeente aan de overtreder niet leidt tot het vrijwillig beëindigen van het illegale gebruik van de gemeentegrond.

Ook kan het gebeuren dat legalisatie niet mogelijk is of door de overtreder wordt afgewezen, zonder dat deze zijn illegale gebruik beëindigt. In die situaties kan de gemeente er in geval van houderschap ook voor kiezen om met een tweede schriftelijke aanmaning aan te kondigen dat de gemeente de grond zelf zal ontruimen en weer in bezit zal nemen59. Vervolgens herstelt de gemeente indien nodig de oorspronkelijke toestand van de grond door het uitvoeren van fysieke handelingen60. Juridisch gesproken is hier sprake van een vorm van eigen richting door de gemeente. Omdat er in deze gevallen geen sprake is van bezit (en er ook geen afgesloten erfafscheidingen zijn) loopt de gemeente geen risico te worden geconfronteerd met een bezitsactie op grond van artikel 3:125 BW61. Voorwaarde hiervoor is wel dat op zorgvuldige wijze en onder vooraankondiging te werk wordt gegaan. Daarmee wordt voorkomen dat sprake zou kunnen zijn van onrechtmatig handelen62 en/of handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur63. Het is duidelijk dat aan de toepassing van dit instrument in voorkomende gevallen een weloverwogen besluit ten grondslag dient te liggen64.

7.A.3. Bijzondere vorm van illegaal gebruik van de grond zonder eigendomspretenties

Een specifieke vorm van, in beginsel illegaal, gebruik van gemeentegrond doet zich voor als inwoners eigenmachtig stroken gemeentegrond (veelal groenstroken of plantsoenen) onderhouden en/of daarin eigenmachtig beplantingen aanbrengen, zonder dat zij daarbij eigendomspretenties hebben65. De gemeente kan bereid zijn aan deze vorm van burgerparticipatie groenvoorzieningen medewerking te verlenen onder het stellen van voorwaarden waaraan de inwoners moeten voldoen. Zo zal dit door de gemeente dan onder andere alleen worden toegestaan indien dat onderhoud en/of het aanbrengen van beplantingen zich verhoudt met de gemeentelijke groenstructuur ter plekke66. Er kunnen beleidsregels worden geformuleerd over burgerparticipatie groenvoorzieningen, waarin wordt neergelegd op welke wijze dit kan worden gelegaliseerd. Dit beleid zal echter ook in houden dat terstond wordt ingegrepen indien aan de bedoelde voorwaarden niet wordt voldaan. De daarvoor ter beschikking staande handhavingsactie is die als vermeld onder 7.A.2.3., zodat hetgeen aldaar is weergegeven op deze plaats als herhaald kan worden beschouwd67.

7.B. Publiekrechtelijke handhavingsacties

Zoals onder de punten 3 en 7 al werd aangegeven gaat het dan om de mogelijkheid om langs bestuursrechtelijke handhaving het illegale gebruik van gemeentegrond te beëindigen. Het accent ligt daarbij op de verplichtingen van de burger om wettelijke voorschriften na te leven.

Van bestuursrechtelijke handhaving is sprake indien het toezicht op de naleving wordt uitgeoefend door bestuursorganen die niet met strafvordering zijn belast. Bestuursrechtelijke handhaving geschiedt op basis van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht en kan bestaan uit bestuurlijke boete of herstelsancties, zoals het toepassen van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom. De wetgever heeft niet willen voorschrijven aan de gemeente om een keuze te maken tussen bestuursrechtelijke of privaatrechtelijke aanpak. Dat betekent dat de gemeente die keuze zelf kan maken, afhankelijk van de concrete situatie. Het betekent ook dat een samenloop van dergelijke acties mogelijk en geoorloofd is.

De bestuursrechtelijke aanpak is in beginsel niet de aangewezen weg in geval er sprake is van gepretendeerde eigendom / bezit. In die gevallen verdient in beginsel de privaatrechtelijke aanpak voorkeur68. In die gevallen dat er geen sprake is van eigendomspretenties kunnen in beginsel de onderstaande bestuurlijke acties worden aangewend.

7.B.1. Legalisatie

Bestuursrechtelijk geschiedt legalisatie door het verlenen van een vergunning, ontheffing of het verlenen van een gedoogbeschikking69.

7.B.2. Herstel oorspronkelijke toestand

Indien er sprake van is dat met het illegaal gebruik van gemeentegrond tevens publiekrechtelijke voorschriften worden overtreden kan toepassing worden gegeven aan bestuursrechtelijke handhaving. Die handhaving is dan gericht op het herstel in de oorspronkelijke toestand en geschiedt met een beschikking tot het toepassen van bestuursdwang70 of het geven van een last onder dwangsom71. Optreden als hier bedoeld wordt beheerst door de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat daartegen voor een belanghebbende de bestuursrechtelijke rechtsmiddelen van bezwaar en beroep openstaan72.

Indien bestuursrechtelijk optreden tegen het illegaal gebruik van gemeentegrond mogelijk is, zal dat veelal gebaseerd zijn op overtreding van de voorschriften van de APV73. Zoals onder 3 al werd aangegeven behoeft artikel 2.10 van de APV wijziging om een brede inzet van de APV in het kader van illegaal gebruik van gemeentegrond mogelijk te maken. Een voorstel daartoe kan te gelegener tijd aan de gemeenteraad worden gedaan.