Beleid inzake 13b Opiumwet

4.1 Strafrecht

In de artikelen 2 en 3 Opiumwet wordt verboden het binnen of buiten Nederland brengen, telen, bereiden, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervoeren, aanwezig hebben en vervaardigen van middelen die in de bijlagen van deze wet zijn opgenomen. Kort gezegd gaat het hierbij om harddrugs en softdrugs. In de artikelen 10 en 11 Opiumwet zijn de strafbepalingen voor deze gedragingen opgenomen. Het komt erop neer dat teelt en handel van zowel hard- als softdrugs is verboden. Ten aanzien van verkoop van softdrugs kent Nederland een strafrechtelijk nationaal gedoogbeleid. Het gaat dan om verkoop van softdrugs in coffeeshops. Het OM gaat alleen dan niet tot vervolging van deze strafbare feiten over, indien gehandeld wordt binnen het kader van de zogeheten AHOJ-G-criteria. Dit betekent dat coffeeshops niet mogen afficheren (A) met het feit dat zij softdrugs verkopen, geen harddrugs mogen verkopen (H), geen overlast mogen veroorzaken (O), niet mogen verkopen aan jeugdigen beneden de leeftijd van 18 jaar (J) en geen transacties boven de 5 gram mogen uitvoeren (G). Indien een coffeeshophouder handelt in strijd met deze criteria is het OM bereid over te gaan tot vervolging. Als een gemeente kiest voor een nuloptiebeleid, zoals Wijchen, kan ook zonder overschrijding van bovenstaande criteria strafrechtelijk worden opgetreden tegen coffeeshops die zich toch in de gemeente vestigen.

4.2 Integrale aanpak

De effectiviteit van het optreden tegen illegale drugshandel is groter naarmate de te treffen maatregelen ingrijpender zijn en langer doorwerken. Uitsluitend strafrechtelijk optreden tegen eigenaars, bewoners of exploitanten van panden waar de illegale drugshandel is niet altijd voldoende. Zodra zij strafrechtelijk worden vervolgd, wordt hun plaats relatief eenvoudig ingenomen door anderen.

Het illegale verkooppunt blijft dan bestaan. Het daadwerkelijk opheffen van een illegaal verkooppunt zal een aanzienlijk hogere drempel voor voortzetting van de activiteiten betekenen, hoewel verplaatsing naar elders natuurlijk nooit uitgesloten kan worden. Een integrale aanpak zal vaak de beste aanpak zijn.

Naast strafrechtelijk optreden is ook bestuursrechtelijke handhaving mogelijk. Op grond van artikel 13b Opiumwet is de burgemeester bevoegd bestuursdwang toe te passen in de vorm van sluiting indien in woningen of lokalen dan wel daarbij behorende erven een middel, zoals opgenomen in de bijlagen bij de Opiumwet, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel daartoe aanwezig is.

Met het opstellen van onderhavige beleidsregels kan een geïntegreerde bestuurs- en strafrechtelijke aanpak bij de handhaving van de Opiumwet gestalte krijgen.

4.3 Bestuursrecht

Artikel 13b, van de Opiumwet luidt: 1.De burgemeester is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang indien in woningen[7] of lokalen[8] dan wel in of bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.[9]

2.Het eerste lid is niet van toepassing indien woningen, lokalen of erven als bedoeld in het eerste lid, gebruikt worden ter uitoefening van de artsenijbereidkunst, de geneeskunst, de tandheelkunst of de diergeneeskunde door onderscheidenlijk apothekers, artsen, tandartsen of dierenartsen.

Een bestuursorgaan kan wegens een overtreding van een bestuursrechtelijke regel de overtreder een verplichting of een onthouding van een aanspraak opleggen. Dit is een bestuurlijke sanctie. We kennen twee soorten bestuurlijke sancties. Enerzijds de herstelsanctie (reparatoire) waarbij de bestuurlijke sanctie strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding. Anderzijds de bestraffende (punitieve) sanctie waarbij de bestuurlijke sanctie gericht is op het toevoegen van leed. Hoewel in het bestuursrecht ook bestraffende sancties kunnen worden opgelegd, vormt het herstel van de ongewenste situatie het belangrijkste kenmerk. Hiermee onderscheidt bestuurlijke handhaving zich in belangrijke mate van strafrechtelijke handhaving waar het toevoegen van leed het belangrijkste kenmerk is.

Bij het opleggen van een bestuurlijke sanctie dient er altijd een belangenafweging plaats te vinden. De bevoegdheid op grond van artikel 13b Opiumwet van de burgemeester is een discretionaire bevoegdheid, dit betekent dat het gebruik van deze bevoegdheid geen verplichting is. De toepassing van bestuursdwang kan zeer ingrijpende gevolgen hebben voor de betrokkenen, vooral bij bewoners van een woning.

Artikel 13b Opiumwet raakt het recht op respect voor de woning zoals dat is vastgelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Gebruik maken van bestuursdwang wordt in beginsel toelaatbaar geacht wanneer:

er sprake is van een verboden situatie en/of overtreding van een wettelijk voorschrift;

en het belang van daadwerkelijk optreden zorgvuldig wordt gemotiveerd, en

en de op te leggen maatregel in redelijke verhouding staat tot de overtreding (proportionaliteit en subsidiariteit).

Om bij handhaving aan deze eisen te voldoen is het gewenst om de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet vast te leggen in beleidsregels.

Bij het toepassen van bestuursdwang op grond van artikel 13b Opiumwet zijn de volgende stappen van belang.

1.Voorbereiding

De feitelijke constatering van de verkoop, levering of verstrekking van drugs, of het aantreffen van drugs is voldoende om op grond van artikel 13b Opiumwet bestuurlijk op te kunnen treden. Deze constateringen kunnen door de politie aan de gemeente (de burgemeester) worden gemeld. De gemeente heeft zelf geen bevoegdheden of mogelijkheden om de betreffende informatie te verkrijgen en is hierbij dus in grote mate afhankelijk van de politie. De afspraken die hieromtrent worden gemaakt, zijn terug te vinden in paragraaf 7 van deze beleidsregels. De gemeente verzamelt en bundelt de gegevens van de politie samen met eventuele eerdere waarschuwingsbrieven aan de bewoners of de exploitant en klachten van de omgeving. De klachten uit de omgeving kunnen, mocht dit gewenst zijn, ook geanonimiseerd aan het dossier worden toegevoegd.[10] Op grond van deze feiten kan de burgemeester overgaan tot maatregelen en indien noodzakelijk uiteindelijk tot sluiting van het pand.

2. Waarschuwing (door gemeente) en vooroverleg (gemeente met overtreders).

In een aantal gevallen, hiervoor wordt verwezen naar de handhavingsmatrix, wordt er een termijn aan de belanghebbenden gegund. Gedurende deze termijn kunnen belanghebbenden zelf maatregelen treffen teneinde de overtreding te beëindigen of verder overtreding te voorkomen. Hierbij kan gedacht worden aan het beëindigen van de verkoop van softdrugs vanuit een woning. Een bestuurlijke waarschuwing wordt op schrift gesteld en (indien mogelijk) door de burgmeester aan belanghebbenden overhandigd. Directe toepassing van bestuursdwang wegens spoedeisend belang is ook mogelijk. Dit middel dient om het onmiddellijke gevaar te doen wijken.

3. Belangenafweging en vervolgstappen.

Als de waarschuwing niet leidt tot beëindiging van de illegale drugshandel binnen de vastgestelde periode, kan de burgemeester overgaan tot het opleggen van een volgende maatregel uit de handhavingsmatrix. Hierbij is het van belang dat de gevolgen van het handhavingsbesluit worden afzet tegen de gevolgen die dit met zich mee brengt voor de belanghebbenden.

Van belang bij de motivering van het sluitingsbevel zijn een aantal zaken die hieronder kort genoemd worden. Om al deze zaken mee te nemen in de motivering zijn er criteria opgesteld die terug te vinden zijn onder Beleidscriteria.

Zaken die van belang zijn bij de motivering:

• is het een woning of een al dan niet voor publiek toegankelijk lokaal;

• is de woning bewoond of vind er schijnbewoning plaats;

• gaat het om softdrugs of om harddrugs;

• hoeveel hennepplanten worden aangetroffen;

• is het een 1ste keer of is er sprake van herhaling;

4. Bekendmaking sluitingsbevel.

Het sluitingsbevel op grond van artikel 13b Opiumwet wordt op schrift gesteld en aangetekend verzonden. In het bevel tot sluiting worden in ieder geval de volgende elementen opgenomen:

bevel tot sluiting op grond van artikel 13b Opiumwet;

aanduiding van het pand en/of erf, adres en kadastraal nummer;

motivering van het bevel tot sluiting waarbij wordt verwezen naar onderhavige beleidsregel;

de termijn van de sluiting;

rechtsmiddelenclausule. Tegen het besluit kunnen belanghebbenden bezwaar aantekenen en een voorlopige voorziening vragen. Tegen de beslissing op bezwaar kan beroep worden ingesteld;

mogelijkheid om te verzoeken om heropening.

5. Effectuering van de bestuurlijke sanctie.

Bij de uitvoering van de sluiting kunnen naast een medewerker van de gemeente en politie ook vertegenwoordigers van andere (keten)partners aanwezig zijn, bijvoorbeeld: een aannemer, het energiebedrijf, de GGD of een medewerker van een verslavingszorginstelling. Het pand wordt ontruimd, indien nodig ontsmet, de nutsvoorzieningen worden afgesloten en de deuren en ramen worden indien nodig dichtgetimmerd en verzegeld. Op de deur wordt een sluitingsbevel aangebracht.

Het doorbreken van het zegel is strafbaar op grond van artikel 199 Wetboek van Strafrecht. Daarnaast is in artikel 2.4.1 van de Algemene plaatselijke verordening het betreden van een gesloten pand, woning of erf, strafbaar gesteld.

Op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken dient de sluiting van het pand binnen vier dagen te worden ingeschreven in de landelijke voorziening.

Bij panden die aan verschillende personen worden verhuurd, zoals kamerverhuurpanden, kan worden overgegaan tot gedeeltelijke sluiting van afzonderlijke kamers of een gedeelte van het pand. De rest van het pand blijft dan voor derden toegankelijk. Hierdoor worden bijvoorbeeld medebewoners, die niets met de overtreding te maken hebben, niet onnodig getroffen. Bij aanhoudende overlast kan het pand alsnog in zijn geheel gesloten worden.

Het kan voorkomen dat bewoners die niet met de drugshandel en/of teelt in en rond het pand te maken hebben, getroffen worden door een sluitingsbevel. Uit jurisprudentie met betrekking tot artikel 8 van het EVRM blijkt dat in dit geval aan de “onschuldige” bewoner passende vervangende woonruimte moet worden aangeboden.[11]

6. Kostenverhaal.

De kosten van sluiting kunnen ingevolge art. 5:25 eerste lid Awb op de overtreder worden verhaald. Als de eigenaar van een woning is ingeschreven in het GBA op het betreffende adres dan mag er vanuit worden gegaan dat hij/zij de overtreder is.[12] Als overtreder geldt niet altijd de eigenaar van de woning.[13]

7.Afloop van de sluitingstermijn en heropening.

Na afloop van de sluitingstermijn vindt overleg plaats tussen de gemeente en de eigenaar/verhuurder van het pand. Indien de gemeente van mening is dat er redenen zijn om het pand langer gesloten te houden kan er een nieuw besluit worden genomen tot sluiten van de woning. Wanneer na heropening van een pand de drugshandel opnieuw plaatsheeft, wordt zo mogelijk opnieuw een sluitingsbevel uitgevaardigd.

Indien een belanghebbende van mening is dat het gesloten pand eerder heropend kan worden, kan hij een verzoek tot opheffing van het besluit tot sluiting indienen bij de burgemeester.

5.1 Algemeen

Voor handhaving van de Opiumwet is de gecoördineerde inzet van het openbaar bestuur, het OM en de politie vereist. Uitgangspunt is dat de burgemeester handhavend optreedt als er zich een overtreding als genoemd in artikel 13b Opiumwet voordoet. Deze beleidsregel, in de vorm van een handhavingsmatrix geeft aan hoe er opgetreden wordt. Deze handhavingsmatrix heeft tot doel:

de handhavingsactiviteiten van politie, justitie en gemeente op elkaar af te stemmen en waar mogelijk complementair te laten zijn (handhavingsarrangement);

te realiseren dat geconstateerde overtredingen gevolgd worden door een adequate reactie die qua intensiteit zo goed mogelijk aansluit bij de ernst van de overtreding en het beoogde effect heeft, namelijk het handhaven van de Opiumwet;

kenbaar te maken aan de ‘overtreder’ welke maatregel hij van de overheid kan verwachten na een overtreding, waardoor er mogelijk tevens een preventieve werking vanuit gaat.

In beginsel is het voor het bestuursrechtelijk optreden niet van belang of de eigenaar, exploitant/huurder, gebruiker of een derde de overtreding heeft begaan. De feitelijke constatering van overtreding van de Opiumwet is voldoende om over te gaan tot handhavend optreden. Voorts speelt bijvoorbeeld de persoonlijke verwijtbaarheid van de betrokken exploitant van een illegaal verkooppunt geen rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de inrichting noopt.[14] In de bestuursrechtelijke procedure hoeven ook geen strafrechtelijke bewijsregels in acht te worden genomen. Er kan worden uitgegaan van het feitencomplex dat naar voren is gekomen uit het proces-verbaal dat door de politie is opgemaakt.[15]

Het is dus ook niet noodzakelijk dat een na een waarschuwing volgende overtreding door dezelfde persoon wordt begaan. Het bestuursrechtelijk optreden is niet persoonsgebonden maar pandgebonden.

Om betrokkenen niet in de gelegenheid te stellen een financiële afweging te maken, maken wij geen gebruik van het opleggen van een last onder dwangsom.

Het besluit tot toepassing van bestuursdwang houdt in de last tot sluiting van het pand door de exploitant of gebruiker bij gebreke waarvan bestuursdwang wordt toegepast.

De zwaarte van de maatregel moet aansluiten op de aard en de frequentie van de overtreding, teneinde te bereiken dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt, dan wel herhaling wordt voorkomen. De getrapte sanctionering wordt in de matrix weergegeven.

Er zijn echter situaties die dermate ernstig zijn dat van de matrix afgeweken moet worden. Voorbeelden van situaties zijn:

de combinatie van aanwezigheid van soft- en harddrugs;

de combinatie van het kweken/telen van softdrugs en de handel in enge zin van soft- of harddrugs;

een combinatie van een overtreding met ernstige strafbare feiten, zoals vuurwapenbezit of mensenhandel.

Ook indien niet dezelfde overtreding voor de 2e of 3e keer is begaan, maar een overtreding uit een andere categorie, kan er aanleiding zijn van de matrix af te wijken. Tot slot kan er aanleiding zijn af te wijken indien er sprake is van ernstige gevaarzetting bijvoorbeeld door brandgevaar. Van het in de matrix vervatte arrangement zal dan ook in bepaalde gevallen worden afgeweken door de burgemeester, bijvoorbeeld door 1 of 2 stappen van de matrix over te slaan, door spoedshalve bestuurlijke maatregelen te treffen of door te kiezen voor een andere (al dan niet strengere) matrixcategorie.

Indien de overtreding enige tijd geleden heeft plaatsgevonden is dit geen reden om, ten gunste van de overtreder van de matrix af te wijken. Ook wanneer een pand al enige tijd niet meer wordt gebruikt voor handel kan niet worden aangenomen dat de openbare orde geheel en definitief is hersteld en sluiting van een pand geen enkel effect meer sorteert.[16]

5.2 Lokalen

Uitgangspunt van het handhavingsbeleid is dat indien in lokalen (al dan niet voor publiek toegankelijk) dan wel in of bij lokalen behorende erven soft- en/of harddrugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt van wel daartoe aanwezig zijn wordt opgetreden volgens het “one strike you are out”-principe. Dit betekent concreet dat bij de eerste constatering van overtreding van de Opiumwet waarbij softdrugs wordt aangetroffen direct wordt overgegaan tot sluiting van het lokaal voor een periode één jaar. Ook indien er harddrugs worden aangetroffen wordt er direct overgegaan tot sluiting van het lokaal, alleen dan voor onbepaalde tijd, middels het toepassen van bestuursdwang.

Handel in drugs in of bij lokalen vormt een ernstige aantasting van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid. Daarbij is de druk die een illegaal verkooppunt legt op de omgeving bijzonder zwaar. Zeker in woongebieden wordt de aanwezigheid ervan als zeer belastend ervaren. Ze vormen een bedreiging voor de sociale veiligheid in de buurt en leiden vaak tot verloedering van het straatbeeld. De volksgezondheid is in het geding omdat sprake is van ongecontroleerde verkoop van drugs. Daarnaast kan worden gewezen op nadelige economische gevolgen zoals het dalen van de verkoop- en verhuurwaarde van panden en de achteruitgang van de verzorgingsstructuur (aanwezigheid van andere winkels en voorzieningen). Een en ander tast het woon- en leefklimaat aan evenals de geloofwaardigheid van de overheid. In het algemeen belang wordt daarom met de uitvoering van het sluitingbeleid op grond van het “one strike you are out”-principe beoogd om de handel in drugs in of bij lokalen te beëindigen en hierdoor tevens de veroorzaakte negatieve effecten terug te dringen. Alhoewel in Wijchen de hierboven genoemde effecten zich op dit moment niet in deze mate voordoen, kiezen wij vanuit preventieve overweging bewust voor een stringent en kordaat handhavingsbeleid toe te passen.

Erkend wordt dat de toepassing van het “one strike you are out”-principe ingrijpende (financiële) gevolgen heeft voor zowel de exploitanten/huurders als de eigenaren van lokalen. Er is echter door de exploitanten/huurders en mogelijk tevens door de eigenaren van de lokalen ook financieel voordeel behaald uit de illegale verkoop van drugs. Daarnaast is de zwaarte van de maatregel gerechtvaardigd omdat handel in drugs (zowel soft- als harddrugs) verboden is bij wet. Bovendien wordt zoals zojuist verwoord door de aanwezigheid van de illegale verkooppunten het algemeen belang geschonden (o.a. aantasting openbare orde, veiligheid en volksgezondheid). In de praktijk is voorts gebleken dat het financiële verlies voor exploitanten/huurders en/of eigenaren met de sluitingen voor beperkte duur niet zwaar genoeg is gebleken om illegale verkooppunten uit de markt te halen. Ook zijn de kortdurende sluitingen onvoldoende drukmiddel om nieuwe vestiging te voorkomen. Om de illegale handel vanuit lokalen daadwerkelijk en structureel terug te dringen is dan ook gekozen voor een sluiting van één jaar in het geval van softdrugs en een sluiting voor onbepaalde tijd in het geval van harddrugs.

Een andere factor hierbij is dat de bekendheid van de locatie als verkooppunt van drugs enige tijd blijft bestaan. Van een langdurige sluiting mag in die zin meer effect worden verwacht. Middels een sluiting voor een periode van minimaal één jaar wordt ook voorkomen dat – vooral in gebieden waar meerdere illegale verkooppunten bestaan – terwijl het ene verkooppunt wordt gesloten het andere alweer mag worden geopend en er daarom per saldo geen verbetering wordt gerealiseerd.

5.3 Woningen

Bij overtredingen in of bij woningen wordt een onderscheid gemaakt tussen hard- en softdrugs. Uitgangspunt is dat bij de eerste constatering van overtreding van de Opiumwet waarbij softdrugs wordt aangetroffen een schriftelijke waarschuwing wordt opgelegd. Bij een volgende constatering van overtreding van de Opiumwet wordt direct overgegaan tot sluiting van de woning voor een bepaalde periode middels het toepassen van bestuursdwang. Indien er harddrugs worden aangetroffen wordt er direct overgegaan tot sluiting.

Handel in drugs in of bij woningen vormt immers een ernstige aantasting van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid. Het woon- en leefklimaat van de burgers wordt erdoor aangetast evenals de sociale veiligheid en de geloofwaardigheid van de overheid. De volksgezondheid is in het geding omdat sprake is van ongecontroleerde verkoop van drugs. Daarnaast kan worden gewezen op nadelig economische gevolgen zoals het dalen van de verkoop- en verhuurwaarde van woningen. In het algemeen belang wordt daarom met de uitvoering van het sluitingsbeleid beoogd om de handel in drugs in of bij woningen te beëindigen en hierdoor tevens de veroorzaakte negatieve effecten terug te dringen.

Erkend wordt dat de toepassing van het sluitingsbeleid ingrijpende (financiële) gevolgen heeft of kan hebben voor zowel de gebruikers als de eigenaren van woningen. Er is echter door de gebruikers en mogelijk tevens door de eigenaren van de woningen ook financieel voordeel behaald uit de illegale verkoop van drugs. Daarnaast is de zwaarte van de maatregel gerechtvaardigd omdat handel in drugs (zowel soft- als harddrugs) verboden is bij wet, en pas in zwaarte wordt opgebouwd na herhaling(en) van de overtreding(en). Bovendien moet het sluitingsbeleid voorkomen dat er een nog sterkere verplaatsing van drugshandel naar woningen gaat plaatsvinden, met alle gevolgen van dien (verloedering van de woonomgeving).

Er is voorts gekozen voor een minimale sluiting van 3 maanden omdat een kortere tijdelijke sluiting niet volstaat als het gaat om het daadwerkelijk en structureel terugdringen van de illegale drugshandel vanuit woningen. De bekendheid van de locatie als verkooppunt van drugs blijft immers enige tijd bestaan. Van een langere sluiting mag in die zin meer effect worden verwacht. Ook strekt de sluiting ertoe anderen er van af te houden over te gaan tot vestiging van een illegaal verkooppunt in een woning.

Artikel 13b van de Opiumwet voorziet in een wettelijke grondslag in het nationale recht voor een beperking van de persoonlijke levenssfeer. Dit artikel voldoet aan de eisen van voorzienbaarheid en toegankelijkheid. Het doel dat wordt gediend met artikel 13b van de Opiumwet sluit ook aan bij het doelcriterium “voorkoming van strafbare feiten” zoals opgesomd in artikel 8, tweede lid van het EVRM.

Daarnaast worden ook rechten van anderen, in dit geval omwonenden, beschermd: aan intimidatiepraktijken wordt een einde gemaakt en overlast wordt weggenomen. Daardoor kunnen omwonenden het recht op ongestoord genot van hun woning weer ten volle uitoefenen. Artikel 13b van de Opiumwet dient dus de door het EVRM genoemde gerechtvaardigde belangen. De ontwikkeling die de illegale verkoop vanuit woningen heeft doorgemaakt, maakt de sluiting ervan bovendien noodzakelijk en rechtvaardigt ook de bevoegdheid om tegen in woningen gevestigde illegale verkooppunten op te treden. Artikel 13b van de Opiumwet voldoet daarmee aan de eisen van artikel 8 EVRM. Tot slot kan er in dit kader op worden gewezen dat de uitoefening van de bevoegdheid tot sluiting met verschillende waarborgen is omkleed. Er wordt opgetreden op grond van een vooraf bekendgemaakt stappenplan waarbij in de regel (mits het gaat om softdrugs) na een eerste constatering van overtreding van de Opiumwet wordt volstaan met een schriftelijke waarschuwing. Pas na herhaling wordt overgegaan tot sluiting. Aldus kan de burger de sluiting van de woning voorkomen. Het spreekt voorts vanzelf dat de uitoefening van de bestuursdwang zorgvuldig moet geschieden en dat alle procedurele vereisten in acht moeten worden genomen.